浅析农村基层站所人员职务犯罪原因及预防对策

孙君玲*

【摘要】农村基层站所是乡镇党委、政府政策措施落实的具体部门，管理着大量的涉农惠民资金，也是职务犯罪的高发领域，本文将结合我院近三年办理本地农村基层站所相关工作人员职务犯罪实际，就农村基层站所职务犯罪的特点、易发环节、发案原因进行剖析，并提出了具体的惩防对策。

【关键词】农村基层站所; 涉农；职务犯罪; 惩防对策

农村基层站所是指乡镇人民政府政策措施落实的具体实施部门，包括城建所、财政所、村建所、农业站、交通站、林业站等，是基层党委、政府密切联系群众的纽带，同时也代表着党委、政府的形象，在社会主义建设事业中起着举足轻重的作用。然而，近年来，随着经济的快速发展，国家惠民政策的大范围实施及惠民力度的大幅提升，乡镇农村基层站所管理的事务及可支配资金也大量增加，农村基层站所工作人员利用职务之便进行贪污、受贿犯罪等现象频发，严重影响到广大群众对地方党委、政府的信任度。随着我国各项涉农惠民政策进一步增多，查办和预防农村基层站所人员职务犯罪工作也将面临新挑战，本文将结合我院2012年-2015年办理的本地区农村基层站所相关工作人员职务犯罪案件，分析农村基层站所职务犯罪主要特点、产生原因，并提出预防建议。

一、农村基层站所职务犯罪的主要特点

( 一) 涉案资金多与国家惠农补贴资金相关

农村基层站所经手管理的国家资金类别一般有办公经费、民政优抚资金、退耕还林资金、低产林改造资金、危房改造金、造林补助资金、创森补助资金、农资农补资金等。近两年来，我院查办的案件中，涉及林业方面退耕还林资金、低产林改造项目资金1件，涉案人员4人，涉案金额30 余万元；涉及农资农补项目资金2件，涉案人员4人，涉案金额20余万元。这些针对涉农资金所进行的犯罪，直接侵犯了农民的权益,造成了政府形象受损,甚至造成农民群众大量上访,严重地破坏了农村的社会稳定,影响了农村经济的发展。

（二）涉案单位较集中,窝串案呈现

当前基层工作人员职务犯罪案涉案单位主要集中在土地、林业、水利、农业等行政执法部门,同时，窝案串案占有较高比例,在案件查处过程中，往往是查处一案，带出一窝、牵出一串，多是正副职之间相互勾结，因为工作分工不同，需要不同环节的共同协作，并最终达成利益共享。我院近两年来查处的农村基层站所人员职务犯罪案件中，窝串案有4件,占立案数的100%。在渔政站王某某等人贪污案件中，犯罪嫌疑人王某某在担任迎江区农业局渔政渔港监督管理站站长期间，与时任渔政渔港监督管理站渔政员的犯罪嫌疑人汪某某合谋，利用对渔船管理、渔政管理、核发船检证、内河捕捞证的职务便利，虚假制作船检证和捕捞证，冒领国家财政拨付的渔业燃料补贴，并在犯罪嫌疑人叶某不具备享受国家财政拨付的渔业燃油补贴条件的情况下，伙同犯罪嫌疑人汪某某违法为叶某办理船检证和捕捞证，帮助叶某骗取2010至2012年的国家财政拨付的渔业燃油补贴，同一单位内,从所长到副所长及财务人员相互勾结共同贪污现象频发, 群体性腐败严重。

（三）作案时间跨度长，作案次数多

因农村基层站所人员职务性质、相关涉农补贴发放具有周期性、持续性特点，作案呈现时间跨度长、作案次数多、周期性分布的现象。如我院办理的迎江区渔政站工作人员贪污案件中，王某等三人分别在2010至2012年连续三年作案；迎江区农业局下属畜牧局工作人员渎职、受贿案件中，龙某某作案时间贯穿2007年至2012年，作案次数达6次之多，较长线的作案时间跨度，一方面增加了侦查机关的取证难度，另一方面，长期、多次作案而未被察觉，助涨了一不正之风，也使相关人员存在侥幸心理，从而更加大胆、肆意地实施犯罪行为，给国家人民群众财产带来较大损失和较为恶劣的影响。

 ( 四)个案涉案金额不大，但影响面广

近三年我院查办的农村基层站所人员职务犯罪案件涉案总金额为70余万元，案件涉及到3个乡镇4个农村基层站所，农村基层站所管理的资金和实施的项目都是涉及老百姓个人的切身利益，工作人员实施的职务犯罪侵吞应受益对象是经济利益和惠民项目款，这些基层工作人员虽然犯罪数额不大，但造成的社会影响较为恶劣，后果严重，影响了农村经济的正常发展。农村基层站所职务犯罪案件的频发，破坏了干群关系，严重损害了党和政府在农民群众心目中的形象，降低群众对党和政府的信任度，如办理不好，极易引起重复举报，发生群众集体上访，甚至导致越级上访，严重影响社会的稳定。

( 五)涉及罪名集中，犯罪手段较为单一

结合我院近三年查办的案件来看，农村基层站所人员职务犯罪涉及罪名较为集中。在被查处的7名农村基层站所工作人员中，涉嫌贪污罪6人，占立案人数的86%；涉嫌受贿罪2人、占立案数29%；涉嫌滥用职权罪1人，占立案数的14%，其中多人涉数罪。从犯罪手段来看，大多采取隐瞒收入不入帐和造假套取专项资金等手段。隐瞒收入不入账多表现为将本属于村民个人或集体款项以发补助奖金的名义暗中私分。如长风乡将军村村委会主任叶某某等人涉嫌贪污案中，叶某某伙同安庆市迎江区农业局长荣某某等四人，利用管理经营村集体资金的职务便利，采取收款不入帐或少入帐等方式，隐瞒新建蔬菜基地以奖代补资金、产油大县奖励资金等收入私设小金库，并将其私分;造假套取专项资金主要表现为虚报项目、虚构名义套取低产林改造资金、退耕还林、油料补贴国家专项补贴资金，予以贪污、私分，在我院办理的畜牧局龙某某等人涉嫌滥用职权案、渔政站王某某等人涉嫌贪污案、长风乡将军村村委会叶某某涉嫌贪污案中，都存在虚报项目、虚构名义套取资金的形式。如渔政站王某某等人涉嫌贪污案中，王某某等正是利用对渔船管理、渔政管理、核发船检证、内河捕捞证的职务便利，虚假制作了渔民船检证和捕捞证，以虚构渔民的名义冒领国家财政拨付的渔业燃料补贴11万余元。

二、农村基层站所人员职务犯罪的主要原因

（一）现行管理体制不明确，责权不平衡

在条块分割的行政体制下，农村基层站所大多受主管部门和地方党委、政府的双重领导，上级职能部门注重对农村基层站所业务上的管理和指导，出现重业务轻队伍建设的现象，而区委和政府主要强调完成工作任务，出现重任务轻管理的现象。这样，就出现“看得到的管不到，管得到的看不到”，形成多头管理，无人监督的状况，给一些人提供了职务犯罪的机会。如渔政渔港监督管理系统，农业行政主管部门行业管理职能弱化，在渔船管理、渔政管理、核发船检证、内河捕捞证等方面，渔政站有相当大的决定权，而区委、政府对专业性较强的渔政事务难以管到底、管到边。

（二）职务犯罪预防意识不足，风险管控不到位

农村基层站所作为区委、区政府各项重大决策部署的具体执行者，负责运行数量众多的民生项目，经手数额巨大的资金，监管大量的资产资源，廉政风险点越来越多、风险等级越来越高。而与此相对应的是，个别部门和领导干部对反腐倡廉的新形势认识不足、重视不够，对于上级要求开展的党风廉政建设和廉政风险防控管理工作，走形式、走过场，没有深刻查找风险、分析原因，针对一些具有周期性、持续性的特点涉农补贴发放节点，没有长效性、可持续性的防控措施，未能在犯罪发生初始发觉，最终导致部分农村基层站所廉政风险防控机制建设长期处于滞后状态，职务犯罪风险和隐患进一步加深。

（三）制度建设动力不足，缺乏有效制约机制

通过调研发现，部分农村基层站所制度不够健全，财务监管、内部审计、政务公开等各项制度跟不上形势发展的要求，一是财务制度不健全，资金跟踪管理不到位。财务管理方面存在财会人员兼职混岗、原始发票使用不合规、超范围、超限额使用现金、截留、隐匿、转移单位收入等现象，尤其有些农村基层站所实行的报账制，单位不设账户，从财政报出来的钱都直接转账到私人账户上，资金脱离了应有的监管。另外，农村基层站所管理的补贴项目资金一般是由农村基层站所核发验证，再凭核发验证资料和身份信息到财政申领，犯罪嫌疑人往往通过虚增数量或者虚报身份信息来套取项目补贴专项资金，从而实施职务犯罪。如将军村村委会叶某某等人涉嫌贪污、畜牧局龙某某等人涉嫌渎职犯罪案件中，犯罪嫌疑人都是通过虚增专项补贴资金申领人数、虚报申领人员身份信息来套取专项补贴资金的方式，以达到犯罪目的。二是人员、机构设置不合理，缺乏监督制约机制。有的乡镇农村基层站所只设置两、三个人，甚至有的只设一个人，分工上职责不清任务不明，尤其是在财务审核方面，缺乏有效监管，“失去监督的权利一定会泛滥”。如渔政站王某某、汪某某贪污案，涉案渔政站工作人员较少，渔政站的工作基本上全部由王某某一人负责，在渔业燃料补贴项目审核、申报、检查、验收以及项目资金的管理、审签均由王某某一人负责，补贴项目资金申领在财政部门或者农业部门缺乏二次审核，无法得到有效监管，这是造成王某某贪污渔业燃料补贴的重要原因。

（四）内外监督层次不够，存在诸多盲点

内部监督方面，个别农村基层站所民主决策制度机制不健全，对个别事项，不经集体研究，也不报主管单位审批和备案，有的甚至个别人说了算，致使有些农村基层站所负责人手中的权力长期处于监管不力甚至监管真空的状况。外部监督方面，农村基层站所上级主管单位、街镇的纪检监察组织由于人力资源有限，监督力量远远不够。在审计监督方面，一些主管单位内审机构不健全，甚至长期没有开展对农村基层站所的内部审计工作。监督的缺位，使个别农村基层站所负责人在资金、资产的支配方面自由度过大，极易滋生违纪违法行为。

 ( 五) 工作人员文化水平低，缺乏正确自我认知

目前，农村基层站所的工作人员文化水平基本不高。在我院查办的7名农村基层站所工作人员中，6人为高中文化，占立案总数的85.7%，1人为中专文化，占立案人数的14.3%。较低的文化水平基础，再加上自身平时不注重学习，在工作中往往凭阅历、凭经验办事，不遵守规章制度，法律意识淡薄如我院在办理某农村农村基层站所工作人员涉嫌违规申领低保的案件时发现，相关农村基层站所负责人员甚至对于指导低保发放的章程缺乏基本了解，仅凭经验办理。这些涉案人员中，有很多已在本职岗位任职多年，且为本单位、本行业的发展做出了较大的贡献，但同时缺乏正确的自我认知，将居功心理逐渐融入工作中，如龙某某涉嫌渎职、受贿案件中，迎江区农业局从2007年以来关于生猪补贴资金的申报、办理都基本上是由龙某某一人说了算，手中有权，但对权力的使用缺乏自我约束。一些申报户为了能够获取这方面的补贴资金，给他送去财物。在这六七年负责办理生猪养殖户申报补贴资金的过程中，龙某某前后非法收受生猪养殖户贿赂共计现金人民币8.4万元以及烟酒若干，至案发之日才追悔莫已。正是个人欲望的不断膨胀，使其对自己的要求不断降低，以至于一步步滑向犯罪的深渊。

三、农村基层站所人员职务犯罪的惩防对策

(一) 加大查办力度，保持高压态势

检察机关在做好对农村基层站所人员职务犯罪的惩防工作中，首先应保持查办职务犯罪高压态势，紧紧围绕人民群众反映强烈的突出问题，加大打击职务犯罪的力度。一是要全面深入了解掌握农村基层站所负责的惠农领域政策性惠农支农资金落实基本情况，全面摸清专项领域贪污贿赂犯罪底数，努力发现和查找案件线索，为深入查办案件打下基础。二是要集中精力查办农村基层站所人员利用职权侵吞国家涉农惠民资金的大案、窝案、串案，并力求在查办该领域有影响有震动的大案要案、深挖窝案串案上有新突破，不断扩大办案成果。三是确保办案质量，通过对侦查谋略、侦查技术和信息技术的运用，提高证据的合法性和证明力，使办理的每一起案件都经得起事实的检验、法律的检验和历史的检验。在保护人民群众合法权益的同时，通过打击犯罪来有效震慑犯罪。

(二) 抓好预防警示，提振惩防声势

为有效遏制农村基层站所人员的职务犯罪，加强思想政治教育，消除犯罪的内因，是预防农村基层站所人员职务犯罪的治本之策。一方面检察机关应采取多种渠道、开展多种形式的警示教育活动、帮助树立正确的权力观，不断增强农村基层站所人员拒腐防变的能力，使其保持清醒头脑，保持清廉作风，自觉抵制各种腐败现象的侵蚀; 其次是有计划、有针对性地对农村基层站所人员进行财务、法律知识普及，借助以案释法的形式，提高农村基层站所工作人员的法律认知水平、强化其法制观念，达到预防警戒效果。

(三) 构建惩防合力，打造长效机制

检察机关在惩防农村基层站所人员职务犯罪时，一是要强化侦查、预防、公诉等部门的内部协作，进一步完善“惩防一体化”工作机制。侦查部门结合办案搞好个案预防，并及时向预防部门提供带有普遍性的职务犯罪信息。预防部门要发挥专门职能作用，搞好系统预防、行业预防和专项预防，及时向侦查部门移交职务犯罪案件线索，形成预防职务犯罪的合力。二是要加强与纪检、监察、审计等有关部门的外部协调配合，加快信息共享平台建设，建立健全财务监督管理，确保财务活动规范化、制度化、合理化，并通过各部门链式协作，动态监督农村基层站所各项涉农惠农资金的来源、去向，通过形成整体合力，努力构建预防职务犯罪的长效机制。

（四）拓宽监督渠道，创新群众参与

农村基层站所人员职务犯罪发生在群众身边，直接侵害农民切身利益，坚持群众路线，是实现对农村基层站所人员职务犯罪有效惩防的必经途径，检察机关应通过进一步推进检务公开、创新群众参与反腐败的工作方式，拓宽对农村基层站所职务犯罪的监督渠道。一是充分利用舆论监督。协调有关职能部门加大涉农惠民政策的宣传力度，真正让农民了解政策惠在何处、利在何方，保障群众的知情权、参与权、监督权，对农村基层站所工作人员权力的使用形成舆论监督合力。加强法制宣传教育，将预防工作延伸到乡镇干部、农村基层组织工作人员，延伸到涉农补贴和惠农资金管理，以及基础设施建设领域，使其权力在舆论监督下运行。二是要积极听取群众意见，对于群众反映的问题、提供的证据线索应高度重视、认真核实并及时答复，以化解群众疑惑，最大限度地维护农民群众的切身利益，切实提高农民群众对于农村基层站所职务犯罪惩防的参与度和检察机关的执法公信力。